国际比较｜马尼拉都市圈规划“以人为中心”的创新和发展思路

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　　本文以马尼拉都市圈《国家首都区域发展规划（2017-2022年）》为基础，探讨了都市圈创新和长期发展的趋势。该规划指出，大都市圈高密度经济生态环境集聚了大量人才及各种类型的企业，都市圈需要合理规划，最大限度地发挥都市圈经济的潜能，成为具有包容性、连通性和韧性的宜居有序的都市圈。

　　2018年，马尼拉都市圈发布了《国家首都区域发展规划（2017-2022年）》（NCR Regional Development Plan 2017-2022）。该规划指出马尼拉都市圈不仅是菲律宾的都市圈还是首都圈，需要发掘人口红利潜力，提升马尼拉都市圈的创新能力，加强马尼拉大都市圈内部、与周边新兴城市之间的无缝连接，与世界24小时不间断连接，引领菲律宾经济发展。该规划认为马尼拉都市圈不仅要改善经济发展的环境，吸引和维持有竞争力的产业和人才，逐渐成为包容和连通的大都市圈，还要保护生态环境，降低灾害对经济的影响，建设成为宜居有序且有韧性的都市圈。

　　作为世界排名第十八位的大都市圈，马尼拉都市圈由17个地方政府组成，拥有1280万人口，人口密度为每平方千米20785人。马尼拉都市圈在菲律宾经济活动中占据主导地位，是菲律宾的金融和商业中心。马尼拉都市圈的发展对国家的整体发展和增长至关重要，2014-2016年的经济份额分别为36.2%、36.5%和36.6%。

　　马尼拉都市圈吸引了来自菲律宾各地的移民。大量的移民不仅对都市圈内的土地使用模式产生重大影响，还影响了公共交通、教育、医疗卫生和住房等基本服务的质量和供应，对都市圈现有社会和经济体系造成了巨大的压力，同时加剧了环境问题，如空气和水污染、废物和环境卫生管理能力短缺、城市地区土地和水资源的不足。由于马尼拉都市圈高度集聚了大量的科技创新人力，而资金和设施有限，导致科技创新环境恶化，影响马尼拉都市圈创新发展并造成了人才外流问题。由于规模和密度，马尼拉都市圈拥有相当大的经济潜力和人才数量，如果充分发挥其潜力，可以推动经济快速发展，提供居民生活水平。马尼拉都市圈为保持并引领菲律宾经济发展，发挥首都圈的功能，必须解决人口快速增长和创新能力的问题。

　　一是加强人力资本投资。人力资本是影响经济发展的重要因素。该规划提出，人口转型需要大量受过良好教育和技术熟练的劳动力。改善医疗、卫生和教育条件，确保儿童能够健康成长和接受良好的教育。完善教育过程和结果，提升马尼拉都市圈地区居民的受教育程度。教育课程改革需要符合马尼拉都市圈的现实和未来发展需要，推动高等教育加强培养学生的智力能力、个人能力、公民能力和实践技能。二是加强人口与发展融合，建立人口信息系统。完善和建立人口发展数据系统，包括人口流动、人口空间分布、人口发展等信息在内的人口数据系统。加强各级机构在发展规划中建立与利用人口和社会经济数据库的能力和意识，在规划医疗、教育、就业、基础设施和经济发展等方面的政策时充分利用人口数据信息，发挥人口数据的作用，完善马尼拉都市圈发展规划。优化人口红利需要提高马尼拉都市圈的承载能力，制定人口发展政策，协调马尼拉都市圈人口政策对毗连地区的影响，以便充分发挥人口红利。

　　一是推动新技术商业化应用，采取适当的标准和干预措施，提高工业生产能力和竞争能力，大力发展优势工业领域和工业集群，实施有效的生产和销售战略。二是加强对科学、技术和创新等初创企业和衍生品的投资力度。完善、简化中小微企业的政策和监管环境，鼓励投资初创企业和加强市场拓展力度。加强对中小微企业技术升级项目的实施和推广，鼓励中小微企业采用技术创新来升级产品、工艺和运营。提供技术商业化平台，如技术企业孵化器和创新中心、技术咨询服务、产品包装和标签服务平台。三是提高创造知识和科技的能力。首先，增加科技创新投资。为符合马尼拉都市圈发展规划的研发项目提供资金，支持科技创新的研究和发展。提高研发体系的奖励激励规模，通过科技奖学金和提供专业培训来实现人力资源的优化。其次，完善科学、技术和创新的基础设施，提升高等院校的科研能力，升级现有研发设施，建立与马尼拉都市圈产业发展相适应的研发中心。最后，提升高等教育机构的研究质量，弥合创新发展的差距。四是培育科学、技术和创新文化。将发明创新纳入中小学课程，改善儿童和青少年发明创造的文化氛围，培养儿童和青少年的创新意识。加大奖学金、科研资助和专业培训等支持力度，定期举办技术投资论坛、技术推介和其他推广活动，提高公众对科技创新的认知度。加强知识产权保护意识，提供知识产权保护方面的协助和咨询。五是强化科学、技术和创新生态系统各参与者的合作。加强政学产的连通性，构建大学和企业之间合作的渠道，协调政学产的合作，确保科技研发成果能够快速商业化应用，加快新技术的商业化推广。建设研发项目数据库，确保马尼拉都市圈政府能够准确制定政策方向，刺激创新驱动发展，推动经济发展方式转变。

　　当马尼拉都市圈蓬勃发展时，整个菲律宾将蓬勃发展。马尼拉都市圈经历了环境退化、交通拥堵和非正式社区激增、污水处理覆盖率低、交通恶化、居住环境恶劣，影响了城市居民生活质量，阻碍了产业发展，进而导致经济发展面临极大挑战。人口和产业高度集中的马尼拉都市圈还面临着自然灾害和气候变化的影响，例如BOB·体育综合APP下载台风、洪水、山体滑坡和地震。为了持续引领菲律宾经济增长，马尼拉都市圈需要制定完善的都市圈发展规划，解决最紧迫的城市问题，例如交通拥堵，医疗卫生、住房、教育资源短缺，环境恶化和抗震减灾等，提升各政府部门的协同能力，加强都市圈内部的紧密联系，最大限度推动经济发展，提供更高质量的生活环境，将马尼拉都市圈建设成为更具包容性、连通性和韧性的大都市。

　　鼓励居民、企业、非政府组织等各方积极参与马尼拉都市圈建设包容性社区。一是通过原地重建和基础设施建设，释放土地价值。在保持马尼拉都市圈现有土地发展模式的基础上，探索各节点和腹地不同土地用途和空间分布的多种可能性。推动低收入社区重建。确保低收入群体邻近工作和拥有更易获取就业机会的社区，而不是被迫搬迁到缺乏基本设施和工作机会的城郊地区。低收入社区重建不仅可以提高土地利用率和使用强度，还可以营造更有活力、更有城市气息、更有创造力的以人为本的街道环境，并且改善城市环境。通过优化土地利用规划，私营部门可以自由开发高层住宅，吸引中产阶级居民到新社区居住。二是推动马尼拉都市圈非正规社区升级，将临时性、项目性的规划转向全城性、计划性的规划。与单个社区和分散的试点项目相比，马尼拉都市圈范围内的升级改造可以更好地推动都市圈的发展转变，并对未来发展产生更广泛的影响。马尼拉都市圈规划需要鼓励政府、居民、企业、非政府组织等多方积极参与，鼓励多方建立伙伴关系，共同规划和解决问题。

　　一是推动马尼拉都市圈与世界不间断连接。首先，充分利用信息技术业务流程外包（information technology – business process outsourcing，以下简称IT-BPO）的机会。马尼拉都市圈通过公私合作，加强ITBPO人力资源开发，营造世界级的城市环境，提供全球领先的城市环境和基础设施，支持ITBPO产业发展。其次，释放旅游潜力，吸引富邻。为游客提供丰富多彩的活动参与和旅游目的地，确保游客能享受到高质量的基础设施和高水平的便利服务，推动马尼拉都市圈成为东亚民众购物、文化旅游、参观古迹、会展、会议、娱乐的首选目的地。最后，高价值服务再生，推动高潜力产业集聚。挽回马尼拉都市圈在高等教育、医疗服务、旅游、文化经济等领域作为亚洲领先的高价值服务中心的地位，建设具有高潜力的产业集群，为低收入人群创造就业机会。提供训练有素且专业的劳动力，以满足关键行业日益增长的需求。建立特定行业的孵化器和平台，催化关键领域的发展和增长。二是加强马尼拉都市圈的无缝链接。加大对城市节点周围的快速交通系统的投资，并对现有交通系统进行扩容和延伸，为居民提供更安全、更便捷的节点交通。通过高效、安全和可靠的多式联运系统连接城市和城郊节点，将交通系统设计作为马尼拉都市圈地区空间发展的主要驱动力。提高现有大众快速交通系统的服务水平，包括整合支付系统和车辆运行时间表。加快投资和扩建大众捷运系统。重组公交线路和服务，补充铁路主干线，并连接没有铁路的节点。

　　马尼拉都市圈地区极易受到台风和洪水的影响。自然灾害造成了大量财产损失、传染病等问题，不仅严重威胁了马尼拉都市圈地区城市居民的生命安全，还扰乱了都市圈的经济活动，影响了都市圈经济的增长和发展。为此，马尼拉都市圈采取全面的抗灾办法，加强减灾降险的基础设施投资，改善危险地区居民的生活条件。一是评估风险对马尼拉都市圈整体可持续性和竞争力的影响。马尼拉都市圈的GDP占菲律宾GDP的30%以上，是菲律宾首要的政治、经济和金融中心。评估马尼拉都市圈可能面临的风险，提高政府和投资者对长期减灾的意识，减少根本性风险源，降低灾害对基础设施破坏，有利于减弱灾难对经济活动的扰动，保障居民生活和企业生产经营的正常进行。二是鼓励对减少灾害风险计划的投资。马尼拉都市圈的脆弱性在很大程度上是由于其无序的城市化、环境退化和基础设施相关措施不足造成的。马尼拉都市圈需要通过结合结构性的规划来降低与自然灾害相关的脆弱性，特别是洪水和地震。增加防灾投资，降低未来灾害出现的可能性，避免灾害造成更大的破坏性。三是鼓励社区参与防灾减灾工作。引导社区积极参与减灾防灾工作，鼓励社区参与决策、实施和监测，确保投资方向和减灾防灾需求相一致，避免资源浪费和重复，提高减灾防灾工作的推进速度和质量，并确立问责制度，落实减灾防灾工作的负责单位，提升减灾防灾工作的透明度。四是制定风险地区土地使用准则，鼓励私营部门合作，共同开发风险地区的土地。加强各级部门、公私部门、社区等之间的协调，共同制定风险地区的土地使用指南和土地仲裁机制，避免土地用途冲突，减轻未来自然灾害造成的不利影响，并要求各政府部门严格执行。避免在高风险地区新建社区。制定抗震建筑规范，要求在马尼拉都市圈高风险地区的建筑必须遵守抗震建筑规范。五是加强城市关键基础设施网络冗余度，尤其是电力、能源、电信、交通、垃圾处理和供水。提高城市关键基础设施网络冗余度，确保关键基础设施网络拥有备份计划，在灾害期间，为居民提供服务，避免城市关键功能缺失。

　　都市圈经济是未来经济发展重中之重，逐渐成为全球经济的前沿竞争单位。都市圈的创新能力、人力资源质量、交通系统等都关系到都市圈的竞争力。因此，都市圈发展规划决定了未来都市圈的发展方向和经济水平。

　　首先，合理布局都市圈内部的交通体系，完善都市圈内部的交通设施建设，提升都市圈内部交通的通达性。其次，整合都市圈内部的产业体系，合理布局产业发展方向，加强圈内各节点的产业协同，化产业竞争为产业协同。最后，连通都市圈内的科研机构，打通科研机构的交流合作渠道，加强都市圈内的创新合作，提升都市圈创新实力。

　　都市圈集聚大量的人口，一方面需要合理布局住宅、交通和产业的空间分布，缩短都市圈内的通勤时间，避免时间浪费在通勤方面，推动居住地点邻近工作机会，避免中低收入群体远离工作地点；另一方面需要推动生态环境保护嵌入都市圈规划，优化都市圈生态建设，完善生态保护的空间格局，建设宜居的都市圈。

　　频发的自然灾害和传染疫情要求都市圈发展必须注重韧性建设，提升都市圈应对突发事件的能力。首先，增强抗险降灾意识，加大对自然灾害等突发事件应急处理方法的宣传和培训。

　　其次，增加抗险降灾投资，提升基础设施的抗险能力。最后，提升都市圈关键功能的冗余度，避免突发事件发生后，城市陷入混乱。

　　熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

　　孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长

　　屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

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